La nueva generación de planes de acción climática locales lleva años ganando terreno en Europa. Desde la aprobación de los planes nacionales de adaptación 2021-2030 —como el PNACC español o el italiano—, municipios y territorios de toda la región han acelerado el diseño de sus propias estrategias.
En Italia, seis territorios de Lombardía dieron un paso más: con el respaldo de la Fundación Cariplo, desarrollaron estrategias climáticas propias que cubren desde comunidades de montaña hasta ciudades medianas y áreas periurbanas. Un nuevo estudio analiza por primera vez qué barreras frenan estos planes y cómo se distribuye realmente el presupuesto. Los resultados apuntan a una brecha notable entre lo que los gestores identifican como problema y lo que finalmente se financia.
El marco de los planes nacionales de adaptación al cambio climático 2021-2030
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático español y su equivalente italiano establecen el paraguas normativo bajo el que deben actuar regiones y municipios. Ambos fijan objetivos, orientan prioridades y ofrecen un vocabulario común para la acción local. Contar con ese marco, sin embargo, no garantiza que la implementación sea coherente en los niveles inferiores.
Italia ilustra bien esta distancia. A finales de 2025, solo 8 de las 21 regiones y provincias autónomas italianas habían aprobado un plan de adaptación al cambio climático; el resto permanecía en fases iniciales o directamente estancado. España enfrenta dificultades similares en la traslación de su PNACC 2021-2030 al nivel municipal.
Los municipios son actores centrales en este proceso: deciden sobre urbanismo, movilidad, edificación, protección civil y gestión de riesgos. Su capacidad administrativa es, no obstante, limitada —pocos técnicos, presupuestos ajustados, dependencia estructural de marcos legales y financieros definidos desde arriba—. Esa tensión entre responsabilidad y capacidad es el telón de fondo de todo lo que sigue.
Seis territorios lombardos bajo el microscopio
Para entender cómo funcionan estos planes en la práctica, el estudio analiza seis territorios de Lombardía que desarrollaron sus propias Estrategias de Acción Climática dentro del programa F2C de la Fundación Cariplo, con un presupuesto total de 34,2 millones de euros.
Los casos cubren tipos de territorio muy distintos: dos ciudades medianas —Bérgamo y Brescia—, dos comunidades de montaña —Val Seriana y Valli del Verbano— y dos alianzas periurbanas —Cesano Maderno y Monza-Brianza—. Esa diversidad permite comparar contextos radicalmente diferentes dentro de una misma región y bajo un mismo programa de financiación.
Los gestores de cada estrategia respondieron un cuestionario para valorar ocho categorías de barreras: institucionales, financieras, informativas y cognitivas, sociales y culturales, legales, físico-ecológicas, tecnológicas y económicas. Los patrones fueron claros. Las barreras institucionales resultaron las más citadas en todos los territorios; en las comunidades de montaña, las informativas y cognitivas compartieron ese primer puesto junto a las financieras.
Cuando el diagnóstico y la acción se alinean… pero el presupuesto no
El estudio reclasificó las 143 acciones de las seis estrategias en 14 categorías temáticas y examinó en qué medida respondían a las barreras identificadas. El hallazgo fue llamativo: existe una alineación notable entre lo que los gestores perciben como problema y las acciones que planifican para resolverlo.
El reparto presupuestario, en cambio, cuenta una historia diferente. La gestión del riesgo hídrico absorbe el 23% del presupuesto total, la revegetación urbana el 18% y la restauración de ecosistemas el 15%. Esas tres categorías concentran más de la mitad del dinero disponible.
Las acciones habilitadoras —gobernanza, participación ciudadana, formación, seguimiento y evaluación— representan menos del 15% del presupuesto total, pese a ser numerosas y a abordar de forma transversal las barreras más persistentes. El estudio denomina a este fenómeno «sesgo hacia la adaptación dura», ya documentado en la literatura internacional; su aportación es cuantificarlo empíricamente por primera vez para territorios italianos.
Firmas territoriales: montaña, ciudad y periferia no se parecen
El análisis presupuestario por tipo de territorio revela perfiles muy distintos. Las comunidades de montaña concentran el gasto en intervenciones físicas e hidroecológicas —gestión forestal, retención hídrica, estabilización de laderas—, con un coste medio por acción que ronda los 156.000 euros, similar al de las alianzas periurbanas.
Las ciudades medianas presentan el perfil más heterogéneo y costoso. Combinan grandes proyectos de infraestructura con inversiones significativas en gobernanza, comunicación y participación, lo que eleva el coste medio por acción por encima de los 275.000 euros.
Las alianzas periurbanas muestran el perfil más equilibrado: sus presupuestos se distribuyen entre planificación espacial, conectividad ecológica y coordinación institucional, reflejando la naturaleza híbrida de territorios que mezclan zonas urbanizadas con paisajes agrícolas y seminaturales.
Estas diferencias no son anecdóticas. El contexto territorial determina tanto el tipo de barreras como la arquitectura financiera del plan, con implicaciones directas para el diseño de políticas nacionales que pretendan ser sensibles a la diversidad territorial.
Qué debería cambiar en la próxima generación de planes de adaptación
Los autores proponen medidas concretas para corregir los desequilibrios identificados. La primera es institucionalizar un diagnóstico de barreras previo —lo que denominan «Stage 0» o Barrier Diagnosis Gate— antes de diseñar cualquier estrategia climática local, vinculando explícitamente las barreras identificadas con las acciones planificadas y sus presupuestos, para evitar que el diagnóstico quede desconectado de la asignación de recursos.
La segunda propuesta es reservar entre el 3% y el 5% de cada gran inversión en infraestructura para financiar las funciones habilitadoras asociadas. Un proyecto de gestión del riesgo hídrico, por ejemplo, podría incluir sistemáticamente partidas para monitoreo climático, coordinación institucional o participación ciudadana.
En zonas rurales y de montaña se recomienda priorizar las infraestructuras de conocimiento: plataformas de datos territoriales, sistemas de observación localizados y herramientas de apoyo a la decisión con resolución suficiente para la escala municipal.
El estudio destaca también el papel de los actores intermediarios —fundaciones, agencias regionales, programas de asistencia técnica— para estabilizar funciones de gobernanza que los municipios no pueden sostener solos. El programa F2C de la Fundación Cariplo es precisamente ese tipo de actor: complementa la financiación con asistencia técnica y estructuras de gobernanza dedicadas.
La próxima generación de planes de adaptación se jugará en esa combinación. Construir diques o plantar árboles no es suficiente si las funciones habilitadoras carecen de financiación adecuada. Lo que ocurra en los próximos ciclos de financiación —y en los criterios que los programas nacionales y europeos impongan a los municipios— determinará si la brecha entre diagnóstico y presupuesto empieza, por fin, a cerrarse.